一带一路；对外劳务合作；法律风险；防范对策。

“一带一路”建设为我国对外劳务合作带来了前所未有的发展机遇，促进了我国对“一带一路”沿线国家对外投资规模和劳务输出人员的新增长。但同时我们也应清醒地看到因“一带一路”沿线国家制度体制的不同所带来的对外劳务合作法律风险。因此，我们应积极签订双边劳务合作协定，熟悉合作国的对外劳务合作法律和规定，进一步完善我国对外劳务合作的立法，建立齐备的对外劳务合作企业管理规范，同时也要充分保护境外劳务人员的权利，进而相应提高我国对外劳务合作抗法律风险的能力。

“一带一路”是中国首倡，但同时也得到了“一带一路”沿线许多国家的响应和认同，表明“一带一路”建设满足了中国和沿线国家的发展需求，从而也为国际间的各方面合作搭建了新平台、创造了新机遇。我国开展对外劳务合作，既有专门的对外劳务合作经营企业进行的对外劳务输出，也有国内企业以对外承包工程项目来带动劳务人员输出的形式。据商务部统计，2019年，我国对外劳务合作派出各类劳务人员48.7万人，较上年同期减少0.5万人；其中承包工程项下派出21.1万人，劳务合作项下派出27.6万人。2019年末在外各类劳务人员99.2万人，较上年同期减少0.4万人。[1]随着“一带一路”建设的稳步推进，也必将会带来大量的对外劳务输出和对外工程承包机会，也将会加速带动我国的对外劳务合作发展。然而，在我国对外劳务合作快速发展的同时，我们也应该清醒地认识到其可能给政府服务和管理、企业运营和操作、劳务人员权利保障等方面所带来的法律风险，只有认识和掌控了相应的法律风险，才能在“一带一路”建设中保障我国对外劳务合作的持续健康发展。

“一带一路”倡议的提出与实施，得到了越来越多的国家、国际组织的认同和积极响应，表明“一带一路”正从中国倡议转变为全球共识，将为国际基础设施建设与合作带来政策红利。[2]我国对外劳务合作发展与“一带一路”建设一脉相承，体现在政策沟通上，就是要加强与对外劳务合作的政府间合作，积极构建多层次政府间宏观政策沟通交流机制，深化对外劳务合作利益融合，达成合作新共识，协商解决对外劳务合作中的问题，共同为务实合作及相关劳务输出和工程项目带动劳务合作提供政策支持；在设施联通上，利用我国在公路、铁路、口岸、航空、电信、通信网络、油气管道等基础设施方面的先进技术，把对外劳务合作与基础设施建造紧密结合起来，既实现“一带一路”沿线国家在设施上的互联互通，也能够带动劳务合作的互利发展；在贸易畅通上，应把对外劳务合作看作是我国对外服务贸易的重要组成部分，要及时全面了解“一带一路”沿线国家的对外劳务合作发展战略、发展思路和发展途径，签署和完善双边对外劳务合作协定，逐步提高双方对外劳务合作便利化水平，把合作的蛋糕做大，把合作的效益做优，构建以对外劳务合作利益共同体、责任共同体和命运共同体为追求目标的新理念；在资金融通中，要基于各国利益的长远考虑，在对外劳务合作中增强各国自身金融安全和经济利益的内在能力，体现合作中的互信和真诚；在民心相通中，要通过对外劳务合作加强沿线国家之间的文化交流、人才往来，建立互相包容的合作理念，为深化双边对外劳务合作奠定坚实的民意基础。

在我国对外劳务合作中，对外劳务合作规模的大小主要依赖于对外承包工程项下合同额和人员数量及劳务合作项下（劳务输出）人员输出数量。在“一带一路”倡议提出之后，从2015年至2019年我国企业在“一带一路”沿线国家逐步开始了大规模的投资，新签对外承包工程项目合同数量从2015年的3987份到2019年的6944份，新签合同金额从2015年的926.4亿美元增长到2019年的1548.9亿美元，完成营业额也在增加。[3]同时，在劳务合作项下，总的派出人数从2015年到2019年基本保持在50万人左右，年末在外人数近100万人。[4]

 “一带一路”建设为我国对外劳务合作发展提供了前所未有的新机遇。从需求方面来看，“一带一路”的沿线国家在未来相当一段时期内，将会把互联互通作为各国基础设施建设的重点，公路、铁路、港口、机场等建设将保持旺盛需求，部分国家和地区的城市化发展也会为房地产、市政等民生工程提供长期的发展机遇。因此，无论是从“一带一路”沿线国家的国内需求还是未来区域经济合作的角度来看，这些国家对于基础设施建设的需求均会极其旺盛，发展潜力巨大，基础设施投入与建造整体会呈不断上升态势，特别是基建项目投资规模将会明显提高，未来前景看好，必将会带动我国工程项下劳务人员的大量输出。从劳务人员供给方面来看，大力发展我国对外劳务合作和实施人才资源流动也是“一带一路”建设的重要方面。在长期的的对外劳务合作发展中，我国已由传统低端的劳动密集型劳务输出逐步向现代高端的技能知识型劳务合作转型，劳务输出人员往往技术都较为熟练，工作勤奋刻苦，劳务素质优良，劳动生产效率较高。中国建筑工人在世界各国都备受赞叹，以色列 2015 年单方面一次性引入中国 2 万名建筑工人，认为中国工人具备良好素质且技术娴熟。[5]因此，在“一带一路”建设中，我国对外劳务合作发展既迎来了外部市场的大量需求，又提供了国内劳务人员的充分供给，所以应紧紧抓住对外劳务合作发展的新机遇，以创造更大的业绩。

“一带一路”沿线国家多为新兴经济体和发展中国家，国际经济合作和对外劳务合作空间巨大，但是“一带一路”沿线国家的对外开放程度、法制状况和市场化水平差异较大，各国法制建设水平极不平衡，参与建设的中国企业在不同国家或者地区将面临不同的对外劳务合作法律风险，所以需要对“一带一路”建设中的沿线国家的发展机遇与法律风险进行识别，但目前国内各界对“一带一路”沿线国家开展对外劳务合作还存在一定的疑虑，主要就是对各种复杂的法律风险还没有一个清晰的认识。

（一）双边对外劳务合作协定少，难以保障合作顺利实施。在“一带一路”沿线国家中，我国已与俄罗斯、巴林、马来西亚、约旦、阿联酋、新加坡、卡塔尔等国家和地区签订了劳务合作协定或备忘录，并正在与以色列、波兰、蒙古等国就签署劳务合作协议或备忘录进行磋商，与一些劳务输入国或地区建立了政府间磋商机制，为开展对外劳务合作提供了双边安排。然而“一带一路”沿线六十五个国家的法律制度并不相同，与对外劳务合作的要求更是迥然而异，在没有对外劳务合作双边协定作保障的情况下，贸然进行对外劳务合作，就会产生一定的法律风险，甚至可能无法开展对外劳务合作，在实施上就会面临诸多困难。

（二）法律制度差异较大，面临复杂的合作法律环境。“一带一路”沿线国家的法律体系特点各异，既有社会主义法系、资本主义法系，也有大陆成文法系、英美普通法系、伊斯兰法系并存的情况。很多国家受宗教影响明显，但即使是同样宗教背景的国家，法律体系也可能差异颇大。譬如同为穆斯林国家，土耳其由于所处地理位置和早期对西方法律体系的吸收，法律体系不同于其他大多数穆斯林国家，总体上仍然是大陆法系，有较为完善的贸易法规、外国投资法规等，因而是中国企业走出去的热点国家。法系的不同，以及规范“一带一路”的法律制度，包括全球性法律、区域性法律、多边条约、双边条约、国内法等法律的不同，使得“一带一路”建设面临错综复杂的法律环境。同时，法系的不同，也将导致出现法律争端时国家之间的处理方式不同，法律的适用性被削弱，从而带来一系列法律风险。

（三）我国对外劳务合作立法不完善，存在法律漏洞。目前规范我国对外劳务合作的《对外劳务合作管理条例》主要是对从事对外劳务合作的企业与劳务人员、与对外劳务合作有关的合同及政府的服务和管理等方面进行了规定，基本保障了我国对外劳务合作的发展，但也存在一些不足，如对外劳务合作主体之间法律关系的规定与我国劳动法主体之间法律关系的规定并不统一，对风险处置备用金没有考虑企业规模大小和承受能力而采用“一刀切”模式，[6]对涉外法律关系的法律适用也没有做出规定等等。其他对外劳务合作的管理更多的是部门规章和规范性文件，由于法律位阶低，缺乏稳定性，在管理效果上弱化了很多。在对外劳务合作中，一个很重要的方面就是要明确对外劳务合作主体之间的法律关系，然而我国专门调整劳动关系的《劳动法》《劳动合同法》等劳动立法却都不规范调整涉外劳动关系，于对外劳务合作无法适用。此外，规定涉外冲突法律关系的《涉外民事关系法律适用法》也只是对劳动合同、劳务派遣的适用法律作了规定，但于对外劳务合作法律适用并不明确，并且还要依赖于国家间签订的双边协定及各国冲突法的规定。所以从总体上看，我国对外劳务合作立法还很不完善，存在法律衔接协调上的漏洞。

（四）企业管理制度和经验的匮乏，弥增合作法律风险。企业在开展对外劳务合作时，需要完备的境内外管理制度和经验。在境内管理上，有些企业为了片面追求短期效益，在管理制度和管理人员不齐备的情况下就开始盲目招工，随意派出，而后续追踪管理又没跟上，极易造成纠纷频发。在境外管理上，包括证照申办、管理费收支、国际税务、国外机构协调、劳务纠纷发生时的仲裁处理、诉讼以及与当地的警务合作等，部分企业的准备还不充分，缺乏相应的管理制度、经验、技巧和手段，在纠纷处理不力时就会增大法律风险。

（五）劳务人员权利保障不到位。随着国际环境的变化，加上恐怖事件的蔓延，我国境外劳务人员所面临的风险日趋复杂，绑架、车祸、海难、恐怖袭击、劳工纠纷等各种问题接踵而来。在境外劳务人员受损事件中，首先是劳务人员的生命财产安全没有得到完全保障，如2017 年 2 月阿尔巴尼亚某工程施工现场发生爆炸事故，就有3名中国工人遇难；2015 年 7 月，哈萨克斯坦东部一项目工地上该国工人与中国工人因食堂饭菜质量问题发生群殴事件，超过 100 人被卷入其中，65 人被送往医院。其次是劳工纠纷不断，从2015年中国境外领事保护与协助案件总体情况来看，经济和劳务纠纷类案件有4844件排在第二位，较之 2014 年的 1826件增幅为165%，其中主要涉及劳资纠纷、拖欠工资、商业合同纠纷等。[7]而劳务纠纷处理的结果又往往不利于我方人员，导致劳务人员权利受损。

（一）积极与“一带一路 ”沿线国家签订双边对外劳务合作协定。签订双边对外劳务合作协定是我国发展与“一带一路”国家劳务合作关系的一项重要保障形式。虽然我国已与“一带一路”国家签订了近十个双边对外劳务合作协定，但与实际需求的数量相比还远远不够。因此要加快沟通与部分经贸合作关系基础好、有条件的国家商签专门的双边对外劳务合作协定，全面规范对外劳务合作。也可通过包括共建“一带一路”合作协议、双边投资保护协定、政府间经贸合作协定、司法协助协定等形式，把对外劳务合作的内容涵盖进去。对外劳务合作协定的签署可秉持开放性、多元化的原则，可先签署框架协定，之后再进行逐步完善，只要符合互利互惠原则，双方都能够接受、能够促进对外劳务合作便利化，削弱合作成本和壁垒的协定都可以签署。开展对外劳务合作关键是起步，后可再逐渐深化和加强，进而把各方合作利益融合提升到更高水平。

（二）熟悉“一带一路”沿线国家有关对外劳务合作的法律和规定。熟悉和掌握“一带一路”沿线国家的有关对外劳务合作的法律和规定，是企业开展对外劳务合作必须的前期工作。目前，通过公开的信息显示，商务部对外投资和经济合作司的“走出去公共服务平台”、国家信息中心的“中国一带一路网”、商务部中国国际经济合作学会、中国对外承包工程商会等部门、协会和商会等可以提供查询“一带一路”沿线国家的信息资料。此外，有关“一带一路”沿线国家法律风险方面的书籍资料也陆续面世可资借鉴研究。对外劳务合作企业也可通过跨国律师事务所和专业律师提供法律服务，通过专业的法律调查和分析，亦能够梳理和准确把握“一带一路”沿线国家的有关对外劳务合作法律规定和政策。

（三）修改完善我国对外劳务合作相关立法。

1.修改《对外劳务合作管理条例》、《劳动法》、《劳动合同法》等法律法规，重新规范对外劳务合作法律关系。在《对外劳务合作管理条例》中，关于对外劳务合作中当事人的法律关系已有明确的规定，对外劳务合作企业与国外雇主之间是民事合同关系，国外雇主与劳务人员之间是劳动合同关系，对外劳务合作企业与劳务人员之间既可以是民事劳务关系也可以是劳动合同关系。但由此而产生的问题是：若劳务人员与国外雇主和对外劳务合作企业之间同时存在两个劳动合同关系，而这种关系又不是经过第一个用人单位同意的兼职行为，这明显与我国《劳动法》所规定的劳动关系不符，那么如何理解劳务人员与国外雇主和对外劳务合作企业之间同时存在的两个劳动合同关系？合适的办法就是通过修改《对外劳务合作管理条例》《劳动法》《劳动合同法》，把对外劳务合作企业、国外雇主和劳务人员三方当事人规定为为劳务派遣关系，将对外劳务企业和劳务人员之间权利义务纳入劳动法加以调整，即对外劳务合作企业与劳务人员之间成立劳动合同关系，对外劳务企业与国外雇主之间是民事合同关系，国外雇主与劳务人员之间是劳务派遣关系。对外劳务合作企业将劳务人员派遣到国外雇主处工作，对外劳务合作企业是用人单位，根据国内劳动法及相关法规对劳务人员承担责任，并为劳务人员办理社保，承担工伤责任等。国外雇主是实际用工单位，在国外雇主侵犯劳务人员权益时，国外雇主与与外劳务合作企业一起对劳务人员承担连带责任，劳务人员可以向两方分别或同时要求赔偿。

2.完善对外劳务合作风险处置备用金制度。现行《对外劳务合作风险处置备用金管理办法（试行）》明确了对外劳务合作企业风险处置备用金的缴存、管理和使用等，指出了对外劳务合作企业备用金缴存标准为300万元人民币。但在其第23条却规定了对外承包工程企业备用金缴存标准暂为20万元人民币，这样就把对外劳务合作企业和对外承包工程企业进行了区别对待，明显与我国政府同等对待的劳务合作项下和工程项下的对外劳务合作相冲突。为此，商务部在2017年9月对该办法第23条进行了修改，以此统一了对外承包工程企业和对外劳务合作企业的风险处置备用金都为300万元人民币，藉此也保证了对外承包工程企业的风险防范能力。但另一方面，一律规定所有对外承包工程企业和对外劳务合作企业都要以现金或等额银行保函形式缴存300万元人民币，这对于部分小企业来说压力确实较大，故可考虑根据企业规模和派出人数的多少，灵活规定不同的交纳金额，既保证企业担保的能力，又可减轻企业的经营压力，使之更加符合企业的实际状况，有利于开拓我国对外劳务合作业务。

3. 创新现有涉外民商事法律制度和开展司法合作。最高人民法院相继发布了《关于人民法院为“一带一路”建设提供司法服务和保障的若干意见》（法发〔2015〕9号）、《关于人民法院进一步为“一带一路”建设提供司法服务和保障的意见》（法发〔2019〕29号），意见紧密结合“一带一路”建设的特点和我国涉外民商事审判工作实践，在管辖权、司法互惠、适用国际条约和惯例、外国法查明、涉外仲裁裁决的司法审查等多方面做出了创新性规定，提升了“一带一路”建设司法服务和保障的国际公信力。我国司法机关要进一步创新现有涉外民商事法律制度，通过审理涉“一带一路”建设的相关案件，要保障对外劳务合作各方的合法权益，维护劳务人员的利益。要进一步拓展“一带一路”沿线国家之间的司法合作，加强各国间的司法联系，解决司法管辖冲突、国际平行诉讼问题和司法判决、仲裁裁决的承认与执行问题，打造有利于对外劳务合作的良好国内司法环境。

（四）建立齐备的对外劳务合作管理规范。对外劳务合作企业要根据我国对外劳务合作管理的要求，逐步建立和完善相应的企业规章制度及管理规范。企业本身要建立对外劳务人员招聘选任制度，也可委托对外劳务国内职业中介组织进行招收，但要与之签订劳务合作协议，中介组织与劳务人员也要签订中介协议。要完善外派劳务招收备案和外派劳务项目审查程序，确保符合国家的相关规定。要建立对外劳务合作风险监测和评估机制，防范有关国家或者地区的安全风险，对难以保障劳务人员人身安全的，不得组织劳务人员赴该国家或者地区工作。要建立突发事件和应急处置制度，健全对外劳务合作突发事件预警、防范和应急处置机制，制定对外劳务合作突发事件应急预案。此外，还应注重对外劳务人员的培训、购买劳务人员人身保险、实施备案报告与跟踪管理制度等。

（五）充分保护劳务人员的权利。根据《对外劳务合作管理条例》第29条的规定，当劳务人员权益受到损害时，劳务人员可据此获得救济。但仔细研究该条款时却发现，该条款仅规定对外劳务合作企业只是协助劳务人员向国外雇主要求赔偿，也没有区分对外劳务合作企业与劳务人员之间是民事合同关系还是劳动合同关系，使劳务人员追究对外劳务合作企业的责任变得模糊不清。当实践中出现劳务人员权益受损时，因为对外劳务合作企业只是协助索赔的责任，在国外雇主处于优势的情况下，劳务人员的合法权益很难得到保障。因此，在修改《对外劳务合作管理条例》《劳动法》《劳动合同法》等法律法规时，可进一步明确对外劳务合作企业、国外雇主和劳务人员三方法律关系为劳务派遣关系，将有利于保护弱势的劳务人员的合法权益，劳务人员可以直接向对外劳务合作企业求偿，对外劳动合作企业承担责任后，又可依据其与国外雇主之间的民事合同向国外雇主追偿，如果对外合作企业无法追偿，其应承担没有尽到审核义务的不利后果。此外，对外劳务合作企业也可以通过为劳务人员办理社保和购买商业保险来规避部分风险，转移自己的部分责任，这样也不会过分加重对外劳务合作企业的负担，也不会阻碍我国对外劳务合作的发展。

对外劳务合作是“一带一路”建设中的重要内容，对外劳务合作法律风险的防范以及劳务人员权益的保护，是“一带一路”建设的重要组成部分。通过积极与“一带一路 ”沿线国家签订双边对外劳务合作协定，以此来保障对外劳务合作的顺利开展；只有熟悉“一带一路”沿线国家有关对外劳务合作的法律和规定，才能避免因不熟悉法律制度而带来的“法律陷阱”；需修改完善我国对外劳务合作相关立法，理顺国内外对外劳务合作的法律关系，推动形成涉外司法合作机制；要建立齐备的对外劳务合作企业管理规范，以适应企业对外劳务合作发展的需要；要充分保护劳务人员的权利，永远把劳务人员的人身安全放在第一位。

因此，只有科学地评估对外劳务合作中的法律风险，通过营造稳定的、可预见性的国内外法治环境，进而采取切实可行的法律防范对策，才能确保对外劳务合作在“一带一路”建设中的长期稳定和健康发展。

[1] 商务部对外投资和经济合作司. 2019年我国对外劳务合作业务简明统计[EB/OL]. 商务部网，http://hzs.mofcom.gov.cn/article/date/202001/20200102932444.shtml.

[2] 周智宇.“一带一路”倡议带来创新机遇 “走出去”多方合力[N].21世纪经济报道(广州)，2017-12-16（12）.

[3] 商务部对外投资和经济合作司,2015-2019年对“一带一路”沿线国家投资合作情况的统计[EB/OL]. 商务部网, http://hzs.mofcom.gov.cn/article/date/.

[4] 商务部外投资和经济合作司,2015-2019年我国对外劳务合作业务简明统计[EB/OL]. 商务部网,http://hzs.mofcom.gov.cn/article/date/.

[5] 卢朋.中国对外劳务合作的发展特征、挑战与政策应对[J].劳动经济研究，2017 （2）:124.

[6] 李先波、李娜. “一带一路”倡议下境外务工人员权利之保护[J]. 湖南师范大学社会科学学报，2017 （5）:94.

[7] 外交部,2014年、2015年中国境外领事保护与协助案件总体情况[EB/OL],中国领事服务网,http://cs.mfa.gov.cn/gyls/lsgz/ztzl/ajztqk2014/.